PD 677 19 августа 2020

Комментарий* по поводу заявлений представителей ФОИВ о выполнении и перевыполнении обязательств РФ в рамках Парижского соглашения

Романовская А.А.

После серии публикаций в СМИ по заявлениям представителей министерств (в частности, Минэнерго России ), а также представителей РСПП о выполнении и перевыполнении обязательств России в рамках Парижского соглашения (ПС) и возможности продажи поглощения в наших лесах другим странам считаю важным пояснить некоторые положения ПС и принципы международной торговли. С тем, чтобы у широкого круга читателей не возникало иллюзий. В заметке проведен анализ возникающих перед РФ обязательств в рамках ПС и оценена степень их выполнения по состоянию на данный момент. Отмечено, что для участия в рыночных механизмах в рамках статьи 6 ПС и повышению конкурентоспособности на этом рынке необходимо сначала предпринять ряд действий по формированию климатического блока внутренней политики и мер.


*мнение, высказанное в данном комментарии, является точкой зрения автора и не представляет официальную позицию Росгидромета.

После серии публикаций в СМИ по заявлениям представителей министерств (в частности, Минэнерго России[1]), а также представителей РСПП[2] о выполнении и перевыполнении обязательств России в рамках Парижского соглашения (ПС) и возможности продажи поглощения в наших лесах другим странам считаю важным пояснить некоторые положения ПС и принципы международной торговли. С тем, чтобы у широкого круга читателей не возникало иллюзий.

Обязательства стран (коллективные) обозначены в целях (статья 2) ПС:

«1. Настоящее Соглашение, активизируя осуществление Конвенции, включая ее цель, направлено на укрепление глобального реагирования на угрозу изменения климата в контексте устойчивого развития и усилий по искоренению нищеты, в том числе посредством:

a) удержания прироста глобальной средней температуры намного ниже 2°С сверх доиндустриальных уровней и приложения усилий в целях ограничения роста температуры до 1,5°С, признавая, что это значительно сократит риски и воздействия изменения климата;

b) повышения способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействия сопротивляемости к изменению климата и развитию при низком уровне выбросов парниковых газов таким образом, который не ставит под угрозу производство продовольствия; и

с) приведения финансовых потоков в соответствие с траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов и сопротивляемостью к изменению климата.» 

Все три вышеперечисленные цели равнозначны. Их достижение «осуществляется таким образом, чтобы отразить справедливость и принцип общей, но дифференцированной ответственности и соответствующих возможностей в свете различных национальных условий» (ст. 2.2).

В ст. 4.1 в качестве цели также отмечено «достижения сбалансированности между антропогенными выбросами из источников и абсорбцией поглотителями парниковых газов во второй половине этого века на основе справедливости и в контексте устойчивого развития и усилий по искоренению нищеты».

Далее в тексте ПС отмечено, что развитым странам (к которым относят страны Приложения I к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), включая РФ) «следует продолжать выполнять ведущую роль путем установления целевых показателей абсолютного сокращения выбросов в масштабах всей экономики» (ст. 4.4).

В рамках подпункта цели (1.а) Стороны ПС формулируют «амбициозные усилия» (цели) по сокращению антропогенных выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения в рамках своего определяемого на национальном уровне вклада (ОНУВ) согласно статье 3 ПС. В ОНУВ могут быть включены также направления по адаптации, помощи развивающимся странам (финансовой, экспертной и технологической), совершенствованию отчетности. При этом каждый следующий ОНУВ должен «представлять собой продвижение вперед сверх текущего ОНУВ и отражать … как можно более высокую амбициозность, отражая ее общую, но дифференцированную ответственность и соответствующие возможности, в свете различных национальных условий» (ст. 4.3).

 

Посмотрим, что же именно «выполнила и перевыполнила» на данный момент РФ. В декабре 2019 года РФ приняла Национальный план мероприятий первого этапа адаптации к изменениям климата на период до 2022 года (распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2019 года № 3183-р). Остальной пакет климатических документов находится еще на обсуждении в правительстве (с нарушением всех сроков, установленных в Распоряжении Правительства от 3.12.2016 года № 2344-р):

- проект Указа Президента о сокращении выбросов парниковых газов к 2030 году и документ по первому ОНУВ РФ;

- проект Закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов;

- проект Стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.

На основании анализа подготовленного проекта стратегии и предварительного ОНУВ можно заключить, что Российская Федерация ставит своей целью к 2030 году не сокращение выбросов, а их наращивание, что не соответствует цели ПС (ст.2.1а) и ее основополагающим положениям ст. 3 и 4.4. Так, на рассмотрении находится целевой показатель по сокращению выбросов парниковых газов на 30% от уровня 1990 года к 2030 году, в то время как согласно данным Национального кадастра антропогенных выбросов источниками и абсорбции поглотителями парниковых газов РФ (2020) в 2018 году[3] общие выбросы парниковых газов в России были ниже на 47,6% уровня 1990 года (с учетом выбросов и поглощений парниковых газов в секторе землепользования, изменения в землепользовании и лесного хозяйства (ЗИЗЛХ)).

Согласно специальному докладу Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК) 2018 года («доклад по 1,5 градусам»[4]), для достижения цели Парижского соглашения о непревышении роста глобальной температуры на 1,5-2 градуса Цельсия необходимо снизить глобальные выбросы углекислого газа на 45% от уровня 2010 к 2030 году и достичь нулевого баланса выбросов и поглощения к 2050 году. В тексте ПС в ст. 4.1 также указано на достижение климатической нейтральности к 2050 году. Рост выбросов парниковых газов в развитых странах после 2020 года согласно докладу МГЭИК не предусматривается.

РФ, очевидно, испытывает трудности в обосновании амбициозности собственной цели по сокращению выбросов к 2030 году в свете национальных условий. О неабмициозности российской цели в явном виде свидетельствует разрыв между ожидаемым уровнем выбросов парниковых газов в РФ в 2030 году (-33% от уровня 1990 г. в проекте стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года) и величиной, установленной в качестве цели в предварительном ОНУВ (-30%). Это не соответствует обязательствам по статьям 3, 4.1 и 4.3 ПС.

В рамках цели ПС по адаптации (ст. 2.1b) РФ приняла первый этап Национального плана по адаптации. Анализ этого документа свидетельствует, что как таковые адаптационные мероприятия планируются к разработке не ранее 2022 года в рамках подготовки второго этапа Национального плана по адаптации. Таким образом, можно заключить, что в настоящее время в РФ пока еще не сформирована основа повышения способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействия сопротивляемости к изменению климата. 

По обязательствам РФ в рамках второй части подпункта 2.1b ПС по развитию Сторон ПС при низком уровне выбросов парниковых газов «таким образом, который не ставит под угрозу производство продовольствия» можно отметить следующее. В проекте стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года в базовом сценарии полностью отсутствуют мероприятия по сохранению и увеличению запасов гумуса пахотных почв, т.е. не предусмотрены меры обеспечения продовольственной безопасности страны в условиях изменяющегося климата, что не соответствует ст. 2.1b ПС. Кроме того, переход на траекторию низкоуглеродного развития в РФ, согласно проекту стратегии, предполагается начать не ранее 2025-2030 г., что также противоречит цели ПС по удержанию прироста глобальной средней температуры (ст. 2.1а).

Следует также отметить очевидное завышение планируемого уровня выбросов в 2030 году согласно проекту стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года по всем сценариям, о котором свидетельствуют многочисленные замечания, в том числе, подготовленные ИГКЭ, о необходимости корректировки оценок (в частности, по оценкам эффекта повышения энергоэффективности экономики и мер по сохранению, охране, восстановлению и распространению лесов). 

В рамках обязательств по подпункту цели ПС 2.1с по «приведению финансовых потоков в соответствие с траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов» необходима разработка мер по государственному регулированию выбросов и поглощений парниковых газов. Приведение финансовых потоков на траекторию низкоуглеродного развития требует введения стимулирующих экономических мер по снижению углеродоемкости экономики, сокращению углеродного следа продукции и вложению инвестиций в низкоуглеродные технологии. Эффективная реализация этих направлений возможна при разработке и внедрении соответствующих механизмов экономического стимулирования и системы надзора (контроля), включая такие его элементы, как: установление квот для крупнейших предприятий-эмиттеров, взимание платы за превышение установленных квот и создание условий для развития внутреннего углеродного рынка. Согласование закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов без вышеперечисленных мероприятий будет свидетельствовать о недостаточности обеспечения исполнения обязательств РФ в рамках ПС.

Таким образом, не касаясь сейчас обязательств РФ по подготовке и представлению национальной отчетности в рамках ПС, обеспечение которых до настоящего момента также не предусмотрено, основополагающие обязательства страны в рамках ПС не только не выполнены/перевыполнены, но некоторые из них даже не обсуждаются. 

До сих пор российский менталитет пользуется стереотипами подходов, сформированных в рамках Киотского протокола (КП): сокращение выбросов с 1990 года, как главная цель, и торговля достигнутыми сокращениями. Декларируется, что ПС принято взамен и в продолжение КП (например, снова здесь https://iz.ru/1037544/valerii-voronov/parnikovyi-affekt-rossiia-khochet-zarabatyvat-na-ochishchenii-atmosfery). Однако КП не завершается, а продолжает свое действие на неопределенный срок, пока его Стороны не согласятся приостановить протокол. ПС принят как параллельный документ, во многом учитывая и ошибки, и успешный опыт КП. Одно из основных отличий КП и ПС – в формулировке цели (!). Переход от простого количественного сокращения выбросов парниковых газов к температурным целям, целям по адаптации и переходу экономики. В ПС формулируется необходимость коллективного достижения климатической нейтральности к 2050 году, при этом если в КП национальные цели по сокращению выбросов ПГ формулировались произвольно, то ПС требует, чтобы они формулировались как последовательные приближения к конечной цели, т.е. как ступени или вехи движения в сторону нулевых выбросов. 

Выполнение ни одной из этих целей ПС в РФ пока не предусматривается.

И немного о возможности оказания «платной помощи» другим странам и продажам поглощений углекислого газа в российских лесах. 

Предметом торговли по ПС могут являться совместные подходы (ст. 6.2 ПС) к осуществлению ОНУВ стран: международная торговля «результатами достигнутого предотвращения изменения климата» (internationally transferredmitigationoutcomes – ITMO) для целей выполнения ОНУВ. К сожалению, пока есть сомнения, что РФ сможет стать полноправным участником этого рынка. Углеродный рынок поддерживается должным уровнем цен на углерод, который обеспечивается сопоставимым уровнем амбициозности заявленных странами ОНУВ. В противном случае, выставление на единую площадку международного рынка единиц ITMO, требующих реальных финансовых затрат и единиц, полученных «на бумаге» в результате принятия слабых национальных целей, приведет к невостребованности международной площадки и спровоцирует уход стран с наиболее амбициозными целями в свою закрытую рыночную систему. Иным вариантом реакции рынка может стать «бойкот» на покупку ITMO у стран с неамбициозными ОНУВ. 

Кроме того, следует отметить непрекращающуюся широкую дискуссию в российских непрофильных кругах о «занижении» цифр по поглощению в наших лесах и «плохой» методике/формуле по лесам. Эти выступления являются заведомо ложными инсинуациями и, к сожалению, на международной арене добиваются прямо противоположного результата: формируют в других странах устойчивое недоверие к цифрам по лесам, которые будет предоставлять в своей отчетности РФ, ожидая их заведомого искусственного завышения.

Второе направление рыночных механизмов ПС – выполнение двусторонних (или многосторонних) проектов (ст. 6.4), аналогичных механизму чистого развития (МЧР) и совместного осуществления в рамках КП. Или проектам, которые будут приниматься в рамках системы торговли CORSIA[5]. Главные условия соответствия этим проектам: выполнение принципа дополнительности; установление прозрачной, консервативной базовой линии; проведение актуального регулярного мониторинга и гарантия сохранения достигнутых сокращений выбросов/увеличений поглощения. Никаких подобных механизмов в РФ нет и, даже при условии принятия решения об их создании, уйдет несколько лет на наладку его работы. В то время как другие страны, например Польша[6], уже предлагают развитую систему торговли единицами поглощений в лесах, предоставляя прозрачную и надежную систему, без искусственных присчетов. Кроме того, для ЕС это возможность оставить свои деньги внутри региона. Также развивающиеся страны достаточно давно работают с системой REDD+[7] и имеют значительный опыт. В этих странах выполнение лесных проектов будет дешевле, чем в РФ. Поэтому и на площадке статьи 6.4 РФ пока (и в ближайшем будущем) неконкурентоспособна с точки зрения торговли поглощениями в лесах.

Как видим, заявление в СМИ официального, но анонимного, представителя Минэнерго России явно носит поверхностный характер, что особенно заметно на фоне глубины проработки вопросов климатической повестки в правительствах многих других стран, в том числе, развивающихся. Стремление торговать природными преимуществами в нашей стране является понятным и традиционным направлением пополнения бюджета, но для этого сначала необходимо предпринять ряд действий по формированию климатического блока внутренней политики и мер. 

Парижское соглашение целесообразно использовать в качестве инструмента реализации национальных интересов в рамках достижения целей ПС[8]. Так, ликвидация технологического отставания, рост энергоэффективности, модернизация производств, диверсификация экономики, вопросы продовольственной безопасности, сохранение лесных экосистем от пожаров, сокращение выбросов загрязняющих веществ и др. – реализация всех этих разрозненных приоритетов устойчивого развития РФ может быть дополнительно усилена под зонтиком имплементации ПС в стране[9]. А уровень годовых антропогенных выбросов и поглощений парниковых газов будет являться индикатором эффективности этих мер. 

России необходимо как можно скорее (точнее, следовало бы сделать это ранее[10]) определиться со своими интересами в рамках климатической международной повестки:

Вариант 1: позиция «ничегонеделания», которая отвечает краткосрочным интересам отдельных бизнес-компаний. Оправдание этой позиций «перевыполнением» неких обязательств по ПС, а также согласие спонсировать другие страны платежами наших авиакомпаний и экспортеров в рамках системы CORSIA и возможного трансграничного углеродного налога в ЕС с (ориентировочно) 2025 года[11]. Плюс слабая позиция РФ на международной климатической арене.

Вариант 2: использование целей ПС в реализации своих национальных интересов (см. выше) вместе с сокращением выбросов парниковых газов, что отвечает долговременным интересам страны по выходу на траекторию устойчивого развития. Введение платы за выбросы парниковых газов на территории РФ, гармонизация внутреннего углеродного рынка с международным и создание единого торгового пространства для возможности сохранения денег наших компаний в стране и привлечения иностранных инвестиций в низкоуглеродные проекты на территории РФ. Согласно исследованиям ИГКЭ в России большой потенциал сравнительно дешевых мер по снижению выбросов парниковых газов (около 1 млрд т. СО2 экв. только в секторе ЗИЗЛХ[12]). Именно в этом варианте действий РФ возникает возможность торговать поглощением в наших лесах. Поддержание имиджа нашей страны на международном уровне в качестве мирового лидера в области климатических действий.

В рамках второго варианта необходимо предпринять следующие шаги:

  1. Уточнение прогнозов выбросов парниковых газов, представленных в проекте стратегии долгосрочного развития РФ с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года и установление обоснованной сценарными прогнозами цели по сокращению выбросов (с учетом приоритетов и принципов ПС[13]). Для Российской Федерации такой целью на 2030 г. может стать сохранение достигнутого сейчас уровня сокращений (т.е. целью может быть минус 45-50% от уровня 1990 года с учетом поглощения в ЗИЗЛХ).
  2. Разработка структуры национальной цели по отдельным секторам (включая сектор сельского хозяйства), конкретных планов, программ и мероприятий по их достижению с учетом необходимого дополнительного финансирования.
  3. Развитие системы регулирования выбросов парниковых газов, включая создание внутреннего углеродного рынка, развития отчетности, мониторинга и верификации данных по выбросам, создания реестра углеродных единиц, подключение к международным системам торговли и т.д.
  4. Проработка вопроса квотирования выбросов парниковых газов и введение углеродного налога. Согласно данным Центра по эффективному использованию энергии[14] введение налога на углерод одновременно с компенсацией за счет снижения налогов на доходы не приведет к увеличению налоговой нагрузки на бизнес и не коснется населения. При этом поступления от налога на углерод можно использовать в качестве целевого источника финансирования мер поддержки повышения энергоэффективности, внедрения ВИЭ и других низкоуглеродных мер и мер по адаптации.
  5. Совершенствование и уточнение оценки антропогенных выбросов и поглощений парниковых газов на лесных землях и в целом в секторе ЗИЗЛХ с учетом необходимого дополнительного финансирования. К основным направлениям относятся: уточнение исходных данных (использование данных государственной инвентаризации лесов, анализ возможности применения данных ДЗЗ); совершенствование методологии и коэффициентов (уточнения по запасам углерода почв, мертвой древесины, подстилки, регулярная верификация оценок); расширение охраны и защиты лесов на территорию резервных лесов и зарастающих с.х. земель.

Учитывая опыт других стран, с целью введения в действие национального углеродного рынка к 2025 году, работу по созданию и тестированию соответствующих механизмов в России следует начинать немедленно. Ожидается, что уже в начале осени этого года пройдут неофициальные консультации по трансграничному углеродному налогу с ЕС[15], поэтому в ходе выработки российской государственной политики, которая происходит в этом году, необходимо продемонстрировать чёткую политическую волю и выбрать курс на реальное участие в мировой климатической повестке. Именно такой курс позволит нам занять действительно лидерские позиции и поможет лучше подготовить нашу промышленность к неизбежной модернизации на средства, которые иначе будут изъяты Европой в качестве пошлин.


 

[1] https://iz.ru/1037544/valerii-voronov/parnikovyi-affekt-rossiia-khochet-zarabatyvat-na-ochishchenii-atmosfery 

[2] http://www.finmarket.ru/news/5098938 

[3] http://www.igce.ru/performance/publishing/reports/ или https://unfccc.int/documents/226417 

[4] https://www.ipcc.ch/sr15/ 

[5]Системы компенсации и сокращения выбросов углерода для международной авиации (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, СORSIA)

[6] https://www.icao.int/environmental-protection/CORSIA/Documents/TAB/State_Forests__Poland_Programme_Application.pdf 

[7] Программа под эгидой РКИК ООН по сокращению выбросов от обезлесивания и деградации лесов в развивающихся странах (reduction of emissions from deforestation and forest degradation indeveloping countries, REDD+)

[8] в том числе, здесь: Б. Порфирьев, А. Широв, А. Колпаков. Климат для людей, а не люди для климата. Эксперт. № 31–34. 27 июля — 23 августа 2020.

[9] Романовская А.А. 2019. К концепции государственного управления и мониторинга в сфере изменения климата в России. Проблемы экологического мониторинга и моделирования экосистем. Том XXX, № 3-4, стр. 61-83.

[10] Причины затягивания рассмотрены, например, здесь https://climatescience.ru/pubs/5e722b4b71834b0019a3c8de 

[11] https://www.rbc.ru/business/07/07/2020/5f0339a39a79470b2fdb51be 

[12] Romanovskaya Anna A., Korotkov Vladimir N., Polumieva Polina D., Trunov Alexander A., Vertyankina Victoria Yu., Karaban Rodion T. Greenhouse gas fluxes and mitigation potential for managed lands in the Russian Federation. Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change. 2019. DOI 10.1007/s11027-019-09885-2

[13] Подробнее здесь: Romanovskaya A.A., Federici S. How much greenhouse gases each planet inhabitant could emit while attaining the Paris Agreement temperature limit goal? The equity dilemma in sharing the global climate budget to 2100. 2019. Carbon Management. Volume 10, Issue 4. Pages 361-377. DOI: 10.1080/17583004.2019.1620037 Available online: http://dx.doi.org/10.1080/17583004.2019.1620037

[14] Башмаков И.А. Вопросы экономики, 2020, №7, стр. 51-74

[15] https://www.kommersant.ru/doc/4443081